Yürütme Nedir?

Talha Çelik

Daha önceki yazılarımızda da belirttiğimiz üzere, devlet; yasama, yürütme ve yargı güçlerinden oluşur. Bu yazıda da öncelikle kısaca yürütme organını ve yürütme fonksiyonunu açıkladıktan sonra, 2017 Anayasa değişikliği öncesi ve sonrası olmak üzere Türkiye’deki yürütme gücünü inceleyeceğiz.

Sizleri kavramlara çok boğmadan iki kavram hakkında kısaca bilgi vermek faydalı olacaktır:“Yürütme Organı” ve “Yürütme Fonksiyonu”. İsminden de anlaşılacağı üzere yürütme organı kavramıyla yürütme organının kuruluşu kast edilirken;fonksiyonel anlamda yürütme ile yürütmenin yaptığı işler kast edilir. Başka bir ifadeyle, “yürütme fonksiyonu” yapılan işleri, “yürütme organı” ise bu işleri yapan organı ifade eder.

Türkiye’de Yürütme Organı

Anayasanın 8. maddesi uyarınca “Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir.”

Yürütme eğer dar anlamında kullanılıyorsa bundan sadece Cumhurbaşkanı anlaşılacaktır. Ancak geniş anlamda yürütme idareyi de kapsar. İdare hakkında detaylı bilgi bulabileceğiniz “İdare Nedir” yazısı ilerleyen günlerde yayınlandığında daha detaylı bilgiye erişebileceksiniz. Biz burada anlaşılır olması açısından idare hakkında çok kısa bilgi ve örnekler vermekle yetineceğiz.

İdare yürütmenin Cumhurbaşkanı dışında kalan kısmıdır. Türkiye Cumhuriyeti idare teşkilatı “merkezi idare” ve “yerinden yönetim” kuruluşları olarak ikiye ayrılır. Merkezi idare bakanlıklar ve valilikler olarak örneklendirilebilir. Yerinden yönetim kuruluşları ise yer bakımından belediyeler; hizmet bakımından ise üniversiteler, YÖK, TRT gibi kuruluşlar ile örneklendirilebilir. Kısacası günlük hayatınızda idareyle yani yürütmeyle bir şekilde ister istemez ilişkiye girmek zorundasınız.

Türkiye’de Yürütme Fonksiyonu

Yürütme organının her yaptığı her işlem bir “yürütme işlemidir”. Türkiye’de yürütme organı yukarıda bahsettiğimiz gibi Cumhurbaşkanı ve idareden oluşmaktadır. O halde bu kişi, makam, kurum ve kuruluşların yürüttüğü her faaliyet, yaptığı her işlem yürütme fonksiyonunu oluşturur. Buna örnek vermek gerekirse muhtarınızın size ikametgah belgesi vermesinden tutun üniversite sınav sonuçlarının açıklanmasına kadar idare tarafından yapılan bu işlemler yürütme fonksiyonunu oluşturur ve idarenin işlemleri olarak adlandırılırlar.

Hükümet Sistemleri

Hükümet sistemleri devlet içindeki kuvvetlerin (yasama, yürütme, yargı) dağılımı ve düzenlenişi bakımından anayasal demokrasilerde veya demokratik olmayan rejimlerde uygulanan kural ve kurumlar dizgesinin bütünü olarak tanımlanabilir.

Yasama ve yürütme kuvvetlerinin aynı elde toplandığı sistemlere “kuvvetler birliği” sistemleri denirken farklı organlarda toplandığı sistemlere “kuvvetler ayrılığı” sistemleri denilmektedir. Bu ilişkiye göre hükümet sistemleri temel olarak dört farklı sisteme ayrılmaktadır: “Başkanlık Sistemi”, “Yarı-Başkanlık Sistemi”, “Parlamenter Sistem” ve “Meclis Hükümeti Sistemi”. Yazının devamında bu sistemlerin ayırt edici özelliklerinden kısaca bahsedip dünyada güncel olarak uygulandığı ülkelere örnekler vereceğiz.

1. Başkanlık Sistemi:

Yasama ve yürütme kuvvetlerinin kesin ve sert biçimde birbirinden ayrıldığı bir sistemdir. Başkanlık sisteminde hem yürütmenin başı olan Başkan hem de yasama organı (Meclis) halk oylaması ile seçilmektedir ve birbirlerinin hukuki varlıklarına son veremezler. Yani Başkan yasama organını feshedemez iken yasama organı da Başkanın başkanlığını düşüremez. Dolayısıyla hem Başkanın hem de yasama organın sabit görev süreleri vardır.

Başkanlık sisteminin tipik örneği Amerika Birleşik Devletleri’dir. Yasama ve yürütme organı arasındaki ayrılık iki organ arasındaki bazı işbirliği ve karşılıklı dengeleme mekanizmalarıyla bir ölçüde yumuşatılmıştır. Nitekim Başkan esas olarak parlamentoya ait olan yasama işlevine hem katılır (onay) hem de onu gerektiğinde frenler (veto). Buna karşılık yasama organı da Başkanın (bakanlar dahil) atamalarını onaylamak suretiyle yürütme üzerinde fren işlevi görür. ABD’de Federal Yüksek Mahkeme üyeleri Başkan tarafından aday gösterilir ve parlamentonun onayı ile atanır. Federal Yüksek Mahkeme hakimleri ömür boyu görev yaparlar ve kendileri istemedikçe emekli olmazlar.

Yüksek Mahkeme üyelerinin çok uzun süre görev yapması ve Yüksek Mahkemenin kompozisyonunun birden bire değişmemesi, Başkanın Yüksek Mahkemeye egemen olmasını engeller. Bu da yürütme ve yargı arasında bir fren ve denge mekanizması oluşturur. Söz konusu fren ve denge mekanizmasının yasama ve yürütme arasındaki görünümünü tekrardan özetleyecek olursak:

• Başkanın parlamentoya karşı sorumluluğu yoktur ve parlamento tarafından görevden alınamaz.
• Parlamento Başkan tarafından feshedilemez.
• Yüksek Mahkeme yargıçları Başkan ve parlamentonun onayı ile atanır ve ömür boyu görev yaparlar.

Bütün bu denge ve fren mekanizmaları, Amerika Birleşik Devletlerinde uygulanan Başkanlık sisteminde çok keskin ve katı bir güçler ayrılığının varlığını sağlar.

2. Yarı-Başkanlık Sistemi:

“Yarı-başkanlık sistemi”ninde halk tarafından seçilen ve günlük politikada etkin bir role sahip Cumhurbaşkanının yanında, yürütme organının ikinci kanadında Başbakan ve Bakanlardan oluşan Bakanlar Kurulunun yer aldığı ve bu kurulun yasama organına karşı siyasal sorumluluğunun bulunduğu hükümet sistemi olarak tanımlamaktadır. Bu sistemin tipik örneği Fransa’dır.

Peki bu sistemin benimsendiği bir ülkede, örneğin Fransa’da, Cumhurbaşkanı ve Başbakan birbirinden farklı siyasi gruplara mensup olursa, bu duruma ne denildiğini biliyor musunuz? Yarı-başkanlık sisteminde birbirinden farklı siyasi görüşlere sahip olan Cumhurbaşkanı ve Başbakanın bir arada bulunma durumun “kohabitasyon” (cohabitation) adı verilir. Bu durum yasama organında (mecliste) Cumhurbaşkanına muhalif olan partinin çoğunluğa sahip olması durumunda Cumhurbaşkanının kendisine muhalif bir Başbakan belirlemek zorunda kalması neticesinde ortaya çıkmaktadır.

3. Parlamenter Sistem:

Parlamenter sistem “yürütme gücünün, yasamadan kaynaklandığı ve ona karşı siyasal açıdan sorumlu olduğu sistemdir.” Parlamenter sistemde sadece yasama organı (meclis) halk tarafından seçilmektedir. Parlamenter sistemin en ayırt edici özelliği yasama organının yürütme organına karşı güvenini yitirdiğinde Başbakan ve Bakanları görevden düşürebilmesi; yürütme organının ise yasama organını görev süresi sona ermeden seçime götürebilmesi yani feshedebilmesidir.

Bu sistemde yürütme organı iki kanatlıdır. Bir kanatta devlet başkanı diğer kanatta ise başbakan ve bakanlardan oluşan kabine yer almaktadır. Eğer sistem bir anayasal monarşi yani krallık ise kral tahta soy esasına göre geçeceği için devlet başkanının nasıl seçileceği gibi bir sorun ortaya çıkmayacaktır. Bu durumun tipik örnekleri Birleşik Krallık, İsveç, Norveç, Danimarka, Hollanda, Belçika, Japonya, İspanya’dır. Eğer sistem Cumhuriyet ise devlet başkanı yani Cumhurbaşkanı genellikle yasama organı tarafından yasama organı içerisinden seçilmektedir. 2017 Anayasa değişikliği öncesi Türkiye’de olduğu gibi.

Bakanlar kurulunun belirlenmesinde ise çeşitli yöntemler uygulanmaktadır. Federal Almanya ve Japonya’da başbakanı doğrudan yasama organı seçerken, İsveç’te Meclis Başkanı bir meclis üyesinihükümeti kurmakla görevlendirmektedir. Birleşik Krallık ve 2017 Anayasa değişikliği öncesinde Türkiye’de olduğu gibi sıklıkla görülen başka bir uygulamada ise Devlet Başkanı bir meclis üyesini kabineyi (bakanlar kurulunu) kurmakla görevlendirmektedir.

4. Meclis Hükümeti Sistemi

Meclis Hükümeti sisteminde yasama ve yürütme yetkileri yasama organında toplanır. Yasama organı kendi içinden yürütme işlevinin yerine getirilmesi için bir yürütme kurulu oluşturur. Bu yürütme kurulu yasama organından bağımsız bir politika izleyemez. Yürütme kurulunun izleyeceği politikayı da yasama organı belirlemektedir. Yasama organı hizmetini beğenmediği bir yürütme kurulu üyesini istediği an görevden alabilmektedir. 23 Nisan 1920’de kurulan Büyük Millet Meclisi, Meclis Hükümeti sistemine örnek olarak verilebilir. Günümüzde bu sistemin tüm özelliklerini yansıtan bir örnek bulunmamaktadır.

Türkiye’deki Hükümet Sistemi:

2017 Anayasa Değişikliği Öncesi:

2017 yılında yapılan Anayasa değişikliği öncesine kadar Türkiye’de parlamenter sistem yürürlükteydi.

• Yürütme organı iki kanatlıydı. Cumhurbaşkanı ve başında Başbakanın bulunduğu Bakanlar Kurulundan oluşmaktaydı.
• Sadece yasama organı halk oyu ile seçiliyor, Cumhurbaşkanı meclis içinden seçiliyor ve bir meclis üyesine hükümeti kurma görevini veriyordu. 2007 yılında yapılan anayasa değişikliği ile Cumhurbaşkanı’nın da halk tarafından seçilmesi düzenlendi.
• Hükümeti kurma görevini üstlenen üye hükümet programı ile Bakanlar Kurulunu belirliyor ve meclisten güvenoyu almaya çalışıyordu.
• Cumhurbaşkanı’nın yetkileri parlamenter sistemde olması gerektiği gibi çok sınırlı ve sembolikti. Parlamenter sistemde Cumhurbaşkanı yetkilerinin ne kadar sembolik olduğunu bir örnekle açıklamak gerekirse, size şu soruyu yöneltelim: Almanya Başbakanının ismini muhtemelen biliyorsunuzdur veya duymuşsunuzdur ancak hiç daha önce Almanya Cumhurbaşkanı Frank-Walter Steinmeier’ın ismini duymuş muydunuz?

2017 Anayasa Değişikliği Sonrası:

2017 yılında yapılan 6771 sayılı Anayasa değişikliği ile Cumhurbaşkanlığı Hükümet sistemi olarak ilk defa adlandırılan kendine özgü ve yukarıda yaptığımız sınıflandırmaya girmeyen bir hükümet sistemine geçiş yaptı. Bu sistemi başkanlık sistemi ve özellikleri çerçevesinde inceleyecek olursak:

• Yürütme tek kanatlıdır. Yukarıda da belirttiğimiz gibi Anayasanın 8. maddesi uyarınca yürütme yetkisi ve görevi Cumhurbaşkanı tarafından kullanılır ve yerine getirilir.Anayasanın 116. maddesi uyarınca Cumhurbaşkanı seçimlerin yenilenmesine karar verebilir yani meclisi feshedebilir aynı şekilde meclis de üye tam sayısının beşte üç çoğunluğu ile (360 milletvekili) seçimlerin yenilenmesine karar verebilir. Bu durumda Cumhurbaşkanlığı ve milletvekili seçimleri birlikte yapılır. Cumhurbaşkanının kendisi de seçime götürecek şekilde de olsa TBMM seçimlerini yenileyebilmesi, onun devlet içinde siyasi dengeleri değiştirebilmesi ve mecliste eğer muhalif bir çoğunluk varsa onu devre dışı bırakabilmesi anlamına gelmektedir ve bu başkanlık sistemi ile bağdaşmamaktadır.
• Bununla birlikte başkanlık sisteminde Cumhurbaşkanı halk tarafından seçilmekte ve sadece halka karşı sorumluluğu bulunmaktadır. Sabit görev süresi boyunca görev yapmaktadır. Meclisin Cumhurbaşkanı seçimini yenileyebilmesinden Cumhurbaşkanının meclise karşı siyasal sorumluluğu olduğu izlenimi çıkmaktadır ancak başkanlık sisteminde Cumhurbaşkanının meclise karşı böyle bir sorumluluğu bulunmamaktadır.
• Özetle hem meclisin hem Cumhurbaşkanının sabit görev süresi dolmadan seçimleri yenileyebilmesi başkanlık sistemi ile bağdaşmamakta, parlamenter sistemin bir kalıntısı gibi gözükmektedir. Anayasanın 77. maddesi uyarınca Cumhurbaşkanı ve Meclis seçimleri aynı gün birlikte yapılır. Kesin ve katı bir kuvvetler ayrılığı başkanlık sisteminin ayırt edici özelliğidir ve bu düzenleme başkanlık sistemi ile bağdaşmamaktadır. Cumhurbaşkanı ve meclis seçimlerinin aynı gün yapılmasıyla Mecliste Cumhurbaşkanı ile aynı görüşte bir çoğunluğun sağlanması amaçlanmaktadır. Bu durumda meclisin Cumhurbaşkanını etkin bir şekilde denetlemesi mümkün olmayacaktır.

2017 yılından yapılan değişiklik hükümet sistemleri açısından daha farklı yönlerden de eleştirilebilir ve incelenebilir. Yukarıda kısaca bahsetmiş olduğumuz kadarıyla da açıktır ki Türkiye şu an kendine özgü ve dünyada eşi görülmemiş bir Başkanlık sistemi ile Parlamenter sistem melezi bir sisteme sahiptir.